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《反垄断法》考验改革进退  

2006-08-10 16:52:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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反垄断法为何重要?

  反垄断法之所以备受关注,是因为它涉及到中国经济改革中一个非常重要的问题—行政性垄断。

  行政性垄断是一个特殊概念,在经济学教材和市场经济国家中看不到,但对中国的老百姓来说却非常熟悉。例如,从中国打电话到美国,价格是美国打到中国的30倍;打到英国,是英国打到中国的17倍;打到香港,是香港打到中国的18倍。同样的商品或服务,中国老百姓的消费价格,比其他国家或地区的价格高得多。

  中国的电话费如此之高,简单地说,是因为在中国的电信领域,除了政府指定的机构之外,一般人不可以开办通话业务。如果你试图以更低的价格提供这项业务,就等于违反法律,甚至会被抓起来。早年的福州陈氏兄弟IP电话案,就是这样的例子。近年来,关于邮政管理部门发布文件,将民营快递公司经营业务划为“非法”的消息,也层出不穷。

  类似情况还很多,它们以不同形式、不同程度地存在于电信、电力、邮政、金融、石油等行业,被称为行政性垄断—即某些政府部门运用行政权力阻止竞争者出现的垄断。这种行为在市场经济国家是不可想象的,所以,在反垄断法的起草过程中,有中国专家向外国学者咨询意见,谈到行政性垄断的概念时,很多外国专家不知所云。

  中国的普通百姓反对行政性垄断,是出于对自身利益的维护。可以想象,当一个人发现每天的电话费、电费、燃气费等价格本来可以降得更低,但却因为某种人为因素的阻碍无法实现时,他不可能无动于衷。而在经济学家看来,行政性垄断不仅增加了消费者的负担,还会减少社会的投资机会,增加其他行业的经营成本,由此降低了社会产出和就业机会,导致种种社会、经济问题。所以他们大多要求打破行政性垄断。

  由于行政性垄断的危害已经深入人心,反垄断法是否指向这个问题,就成为社会关注的焦点。据媒体报道,在反垄断法的起草和审议过程中,对行政性垄断的处理多次出现反复。最初,参与立法的专家们主张把行政性垄断作为反垄断法的重要目标。但后来,由于种种原因,传来反行政性垄断内容被整体删除的消息。这个消息出现后,引起社会的强烈反响。到最后,这部分内容又被恢复。

    立法的博弈过程

  反行政性垄断条款曾经被取消的原因,据说有两个:一是征求意见时,某些垄断行业部门和政府部委对此不满,认为反垄断法“触角伸得太远”;二是有的专家认为,反行政性垄断是一项系统工程,涉及到政治体制改革和政府职能转变,不是一部反垄断法可以解决的。他们认为,既然反之无效,不如退而不反。

  比较而言,我相信前一种解释。道理很简单:如果反垄断法能够对行政性垄断的非法性作出明确的规定,那么在将来,当垄断行业的经营者及其主管部门运用行政手段对潜在或正在出现的竞争者进行打压时,这些竞争者就可以运用法律手段保护自己,与之周旋。这对垄断行业经营者及其主管部门来说,无疑是一件头疼的事。所以,他们不愿看到反行政性垄断的内容列入反垄断法,是可以想见的。

  而对后一种解释,即有人认为反行政性垄断是一项系统性工程,任重道远,不应由反垄断法来承担的观点,我认为非常荒谬。我的看法是:如果我们认为反行政性垄断是一项系统工程,就没有理由把利用反垄断法推动反行政性垄断的努力排除在外。利用反垄断法来反行政性垄断,不会妨碍任何人用其他方式同时推进这项工程。相反,如果我们连反垄断法这样名正言顺的机会都不能利用,又怎么能奢望有人会通过政府体制改革来解决行政性垄断问题呢?

  有人认为,行政性垄断不需要“反”,只需政府发文,规定一切商业领域都可以自由进入即可。这种想法跟前面的想法一样,反映了中国社会中大部分人对改革本质的误解。大部分人都认为,改革是一个自上而下的过程,是由一群有权力、有智慧、有道德的人通过一套准确无误的方案有计划、有步骤地推进和实现的。但实际上,这样的人几乎没有。即使有这样的人,也不可能按照自己的意愿按部就班地推进改革。所以把解决行政性垄断的希望寄托在政府体制改革上的想法是脱离现实的。

  在现实中,改革是一个博弈的过程,是由不同动机和行为的人在追求自利的过程中相互作用的结果。就反行政性垄断改革而言,我们已经看到,如果专家们理解它的重要性,就会建议把它列入反垄断法;如果垄断行业的受益者对此强烈反对,它就可能被删除;如果删除引起社会舆论的批评,它又可能恢复。这是一个博弈与争取的过程。

    法律进步要靠争取

  从目前的情况来看,由于民众和专家对反垄断法的重视不够,在立法过程中争取反行政性垄断的意愿不高,所以形成的反垄断法草案在反行政性垄断的问题上避重就轻、含糊其词。在现有反垄断法草案中,所谓“滥用行政权力排除、限制竞争”专章,大部分内容是针对地方保护主义制订的。在法律责任方面,仅仅提到:行政机关和公共组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;情节严重的,由同级或者上级机关对直接负责的主管人员和其他直接负责人员,依法给予处分。

  很显然,目前的反垄断法草案,如果成为正式法规,不可能对影响经济发展和民众生活最显著的行政性行业垄断形成遏制。这一事实提醒我们,所谓改革,并不是专家与民众形成共识,政府官员慷慨陈辞,在口头上表示“坚定不移”,就可以顺利完成的。在改革过程中,总会有既得利益者或明或暗地进行抵制,更会有人借着“改革”的名义牟取私利。正如现有的反垄断法草案中,有大量关于限制企业并购和扩展市场份额的规定,很可能成为某些政府官员敲诈企业、寻租敛财的工具。

  但是,不能因为反垄断法在行政性垄断问题上避重就轻,而且可能成为某些政府官员的寻租工具,就要求取消反垄断法。取消反垄断法,并不能改变我们的体制环境;并不意味着通过其他手段就可以更容易地实现反行政性垄断的目标。对于反行政性垄断的目标,反垄断法是一个名正言顺的机会,是实现这个目标最主要、最现实的途径。所以,要推进反行政性垄断的工作,就应该从改变当前的反垄断法草案开始。

  从更广泛的意义看,改革不仅仅是政治、经济制度的转变,也是社会中人的行为和观念的转变。改革的进步或倒退,体现在政府出台的每一项法律法规和经济政策上。而这些政策法规是否有利于扩大个人权利、改善市场环境,取决于每个人对这些规则的行为和态度。由此可以说:围绕反垄断法的争议,以及反垄断法的结局,映射着中国改革的进退。 

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